Veřejná zakázka nebo dotace? Jak financovat sociální služby efektivně

Právní předpisy upravující financování sociálních služeb se z podstatné části spoléhají na účelové dotace, jež obce, kraje i stát využívají k zajištění existence a ekonomického chodu poskytovatelů sociálních služeb. Veřejné zakázky pak tvoří určitý komplement popsaného systému, umožňující cílené poptání určitého plnění. Kterými hlavními principy se tyto nástroje liší, jaké praktické důsledky volba jednoho či druhého přináší a kdy je vhodné použít který režim? 

Dotace vs. veřejná zakázka: rozdíl v podstatě financování 

Dotace představuje jednostrannou podporu, kdy veřejný subjekt přiděluje z veřejných prostředků finanční příspěvek příjemci na stanovený účel, aniž by za to získal bezprostřední protiplnění. Vztah mezi poskytovatelem a příjemcem dotace je vztahem veřejnoprávním a příjemce je vázán účelovým použitím prostředků a dalšími podmínkami danými v právním aktu o poskytnutí dotace a příslušných právních předpisech. 

Veřejná zakázka naproti tomu představuje dvoustranný smluvní vztah soukromoprávní povahy – zadavatel si od dodavatele „nakupuje“ konkrétní službu za dohodnutou cenu. I když je tento smluvní vztah ovlivněn veřejnoprávní úpravou ZZVZ. U veřejné zakázky na sociální služby zadavatel získává bezprostřední protiplnění, zatímco u dotace veřejný subjekt žádnou přímou protislužbu nedostává, pouze nepřímo podporuje obecně prospěšnou činnost příjemce. 

Procesní režim, kontrola a odpovědnost 

Klíčovým rozdílem mezi veřejnou zakázkou a dotací je způsob výběru a kontrola. Veřejné zakázky se zpravidla zadávají v zadávacím řízení dle ZZVZ. Zadavatel musí postupovat transparentně, nediskriminačně a hospodárně a uzavřít smlouvu s dodavatelem, který splní podmínky a podá nejvýhodnější nabídku. 

Oproti tomu poskytnutí dotace není soutěží v pravém slova smyslu. Dotace se přidělují podle předem stanovených podmínek, často více žadatelům zároveň. Důraz je kladen na to, aby každý příjemce splnil stanovený účel dotace. U dotací ale také platí požadavek na základní míru transparentnosti a rovného zacházení s žadateli. Tímto způsobem se dnes například státní dotace na sociální služby rozdělují prostřednictvím krajů na základě střednědobých plánů rozvoje sociálních služeb a jednotných kritérií pro všechny registrované poskytovatele v tzv. základní síti sociálních služeb. 

Ačkoliv oba režimy umožňují jako primární nástroj obrany proti nesprávnému postupu podání námitek, může na rozdíl od dotací v případě veřejné zakázky neúspěšný či jinak nespokojený subjekt iniciovat přezkum daného postupu nezávislým orgánem – Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS). Teprve v případě neúspěchu u ÚOHS je odkázán na institut správní žaloby. Neúspěšný žadatel o dotaci přitom po vypořádání jeho námitek jinou možnost obrany než správní žalobu nemá. 

Z hlediska odpovědnosti a rizik je třeba zmínit specifickou situaci v oblasti sociálních služeb. Kraje a obce zde často vystupují v dvojí roli. Jednak samy přijímají dotace, jednak jako zadavatelé či poskytovatelé dotací tyto prostředky dále distribuují konkrétním poskytovatelům sociálních služeb. Pokud by při vlastním financování sociálních služeb porušily pravidla zadávání veřejných zakázek, mohou čelit dvojímu postihu, finanční korekci či vrácení dotace ze strany poskytovatele a současně sankci od ÚOHS za porušení ZZVZ. Judikatura tuto „dvojí sankci“ připouští, což by veřejné zadavatele mělo motivovat k obezřetnosti. 

Kdy zvolit veřejnou zakázku a kdy dotaci? 

Rozhodnutí, zda použít dotační financování nebo veřejnou zakázku, by mělo vycházet především z cíle a povahy zamýšlené podpory. Jednoduše řečeno, nakupuji konkrétní službu, nebo jen podporuji obecnou činnost? Pokud veřejný subjekt potřebuje zajistit určitou konkrétní službu v definovaném rozsahu či kvalitě pro své občany, správnou cestou bude zpravidla veřejná zakázka. Zadavatel si může vymezit parametry požadovaného plnění (kapacitu služby, cílovou skupinu, úroveň kvality atd.) a má nad průběhem plnění větší kontrolu. 

Naopak pokud veřejný subjekt hodlá podpořit více subjektů poskytujících sociální služby bez předem stanoveného konkrétního objemu plnění, pak zpravidla půjde o dotaci. Typicky kraje či obce poskytují dotace desítkám poskytovatelů, aby podpořily dostupnost sociálních služeb pro obyvatele, aniž by u každé „objednávaly“ konkrétní rozsah služeb. Dotační režim dává poskytovatelům větší volnost v naplňování obecně vymezeného účelu, zatímco poskytovatel dotace se soustředí na kontrolu, zda peníze byly využity účelně. 

Upozorňujeme na nežádoucí praxi, kdy některé veřejné instituce po neúspěšném zadávacím řízení přecházejí na dotační režim s obdobnými podmínkami, čímž pravidla veřejného zadávání fakticky obcházejí. Takový postup je z hlediska zásad transparentnosti a rovného zacházení velmi problematický. Pokud byl určitý projekt nebo konkrétní rozsah služeb původně určen k „vysoutěžení“ dle ZZVZ a jeho obsah zůstává nezměněn, neměl by se převádět do režimu dotace jen kvůli menší administrativní náročnosti. Na druhou stranu je nutné upozornit, že např. Městský soud v Praze se k této otázce historicky postavil spíše formalisticky a spokojil se s pouhým splněním soft law podmínek pro změnu formy realizace projektu. 

V případě nejistoty je dobré zvolit opatrnější přístup a respektovat pravidla zadávání veřejných zakázek. Správně nastavená veřejná soutěž může přinést inovativní a efektivní řešení i v sociální oblasti. Zadavatel tak může využít předností soukromého sektoru a soutěží dosáhnout lepší kvality. To samozřejmě platí jen tam, kde povaha poskytovaných služeb reálnou soutěž mezi více dodavateli umožňuje.